去年初以来,公共租赁住房成为社会议论的一个热点。2009年国家已开始研究制订《公共租赁住房指导意见》,当年北京、常州、厦门、重庆等地开始实质性启动和尝试。2010年1月出台的国十一条，明确规定各地应把公共租赁住房列入本地2010-2012年住房建设规划。

　　当前，以廉租住房和经济适用房为主的住房保障制度无法覆盖全部的中低收入群体，存在夹心层现象。另外，在外来人口较多、房价较高的上海等一线城市，散乱、无序的住房租赁市场，无法满足各种社会群体对于租房居住的需求。在这种情况下，建立有别于福利分房时代的全新的公共租赁住房制度，变得越来越急迫。但当前对于如何制定公共租赁住宅政策仍存在很多疑难问题。对此，笔者认为需要做四点深入思考。

　　公租房的性质是什么

　　对于住房，需要明确公共产品和私人产品的边界。只有这样才能弄清楚政府该承担什么职能，市场又该扮演什么角色。

　　所有的公共产品，都是用来增加多数人经济福利的。由于容易产生不用付费即可享受的搭便车现象，有盈利诉求的企业都不愿提供公共产品，所以必须由政府出面做这种事。对于部分准公共产品，也可以在政府协调下，让企业参与生产和经营，比如收费的高速公路，可由企业投资并由其经营一定年限。

　　作为准公共产品的那部分住宅，惠及的对象是无法通过市场解决居住问题的弱势群体，其重要特征之一是不能转化为私权，而只能作为公有或集体所有物品，动态地让居住困难群体享用。廉租房正是这种准公共产品。所谓动态，是指某套住房的使用权不能永久地为某户家庭所占有。廉租房既属于准公共产品，又属于住房保障体系；而经济适用房虽然属于住房保障范畴，但由于其产权基本属于私有(虽然是有限产权)，所以不属于准公共产品。

　　从上述意义分析，公共租赁住房的性质应该向准公共产品靠拢，也即由政府投入一定的资源，让一定的社会人群受益，而且受益权必须是能够流动的，如果租赁权固化，则就沦为实质上的私有产品。

　　从住房保障范畴看，社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。社会救济是对贫困者提供物质帮助，我国的廉租房制度就是属于此范畴。社会福利一般指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，我国房改以前实行的就是福利化分房制度。

　　公共租赁住房既可以以社会救济为主，也可以以社会福利为主。二战以前的社会保障只是保证居民拥有维持生存所必需的生活资料，二战以后福利国家纷纷出现。与之相适应，欧美国家的公共租赁住房二战之前偏重于社会救济，二战后带有更多的社会福利色彩。当然，国别不同，程度有异。如瑞典突出社会福利，美国注重社会救济。

　　准入标准：小口径还是大口径

　　公共租赁住房作为准公共产品，所覆盖的社会群体可大可小。从小口径分析，它面向特定的人群，解决的三类住宅产品暂时无法覆盖的人群。第一类是市场化的商品住宅和产权式的经济适用房；第二类是市场化的出租型住房；第三类是正在实施中的准公共产品廉租房。主要覆盖的人群有三类：一是本地夹心层，本市符合廉租房准入标准但没轮候到实物配租的(属于低收入)，符合经济适用房准入标准但没轮候到或放弃购买的(属于中低收入)。二是包括刚毕业的大学生，引进的人才，外来务工人员。三是对于单亲家庭、残疾人、老年人、无家可归者等特殊弱势群体可适当放宽标准。从社会保障的性质上看，这种公共租赁房，带有较多的救助和优扶色彩，兼有一点社会福利性质。

　　从大口径分析，公共租赁住房可以类似于我国的高速公路和公共图书馆，面向社会公众开放，可以让所有人群入住。虽然是面向社会公众，但有些车不能在高速公路上行驶，有些人也没有去公共图书馆的意愿。与之类似，由于公共租赁住房在地点选择、户型设计、装修标准、物业服务方面存在生活舒适度方面的限制，绝大部分高收入群体并无租住的意愿。实践中，愿意入住公共租赁房的人群绝大部分属于无私房者，其中多属中等及以下收入群体，少数虽属中高收入群体也只是过渡性需求，待其购买商品住宅后，需求自然消失。从社会保障的性质上看，这种公共租赁房，带有较多的社会福利色彩，兼顾社会救助和优扶功能。

　　制度设计的长远考虑与近期制约

　　任何一项社会制度，都会面临长期与近期的效益差异，住房制度尤其如此。近百年来，欧美国家的住房政策就经历了多次的变迁，比如在中低收入家庭的租房问题上，就经历过实物补贴向货币补贴的转变。我国的住房制度改革，历经十几年才完成了由福利分房向货币分房的转变，房改之前实行的就是具有社会福利性质的公共租赁住房制度，只不过水平